策划人手记 今年2月
，
，，中央一号文件提出了深化农村信用社改革，，坚持县域法人地位的要求
。。在时机成熟之际如何加快和深化农村信用社改革，，，这不仅成为2020年我国金融体制改革的重要内容，，，，也成为近期全国“两会”代表委员关注的重要议题之一。
。。为此
，，本期《理论周刊》特别约请新网银行首席研究员
、、、、中关村互联网金融研究院首席研究员董希淼撰写研究报告，
，，，他在回顾中国农村信用社发展历程的基础上，，，
，探讨了新时代
、、新背景下的改革思路
，，，并强调农信机构应积极适应并全方位应用金融科技，，在改革中加快数字化转型步伐。。。
。与此同时，，本期还刊发了廖有明等关于省联社改革现实选择的署名文章
，，，，他们提出了建立联合制农商行的思路
，，期望能为读者提供新的参考视角
。
。

农村信用社（农村商业银行、、、、农村合作银行）是我国农村金融的主力军，，，是农村金融体系的最重要组成部分。。深化农村信用社改革
、、
、、健全农村金融服务体系，，，，增强高质量农村金融供给
，，
，是全面打赢脱贫攻坚战
、、、、全面建成小康社会着力点之一，，也是深化乡村振兴战略实施的重要支撑。。。2019年12月，，中央经济工作会议明确提出：深化农村信用社改革。
。。。2020年2月，，，中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》要求
：深化农村信用社改革
，，，坚持县域法人地位。。
。如何进一步深化农村信用社，，，，成为2020年我国金融体制改革的重要内容。
。
。

农村信用社改革简要回顾

从新中国成立之初信用合作兴起
，，，
，到当下纷纷改制为农村商业银行，，，我国农信机构（农商行、、、、农合行
、、、、农信社）成立60多年来，，大致历经农民互助合作（1952年~1958年）、、、、人民公社管理（1958年~1978年）、、、、农业银行管理（1978年~1996年）、、、人民银行（1996年~2003年）代管等阶段
，，，2003年开始进入地方政府（省联社）管理阶段。。。。

2001年9月，，，江苏省82家农信机构按合作制原则，，
，，出资组建了江苏省农村信用合作社联合社。。。。这是全国第一家省级联社，，，，省联社模式就此诞生。
。2003年6月，，，国务院印发《深化农信社改革试点方案的通知》，，吉林、
、山东
、、
、江西、、浙江、、
、、江苏、、、陕西、
、贵州、、、重庆等8省(市)开展改革试点工作，
，，
，成立省级农村信用社联合社，，将农信社管理权下放省级政府，，，，新一轮农信社改革开启。。2004年8月，，，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，，
，，将试点范围扩大至除海南和西藏以外的21个省（区、、、、市），
，，并提出有条件地区的省联社可改制为农商行、、农合行或金融控股公司。。。。2007年8月
，
，，海南省农信联社也顺利挂牌成立。
。。

2010年11月，，，中国银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，，决定全面取消资格股，，，，加快推进股份制改造；稳步提升法人股比例，，优化股权结构；有效规范股权管理，，健全流转机制，，，用五年左右时间将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业。
。
。。2011年8月，，，，银监会表示不再组建新的农村合作银行，，鼓励符合条件的农信社
、、
、、农合行改制组建为农村商业银行。。
。

同时，，，稳步推进省联社改革。。2012年7月
，，银监会发布《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，，
，，主要内容是：完善省联社法人治理，
，
，，规范省联社运行机制
，
，，明确省联社职能定位为“对社员的服务
、、、、指导、、协调和行业管理”，，重在提高服务能力和效率。。

2019年2月，，中国人民银行等五部委联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（银发〔2019〕11号）
，，强调要“强化农村中小金融机构支农主力军作用”，
，，，要求“积极探索农村信用社省联社改革路径，，，，理顺农村信用社管理体制，，明确并强化农村信用社的独立法人地位，，完善公司治理机制，，保障股东权利
，，，
，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，
，，淡化农村信用社省联社在人事、、、财务、、、业务等方面的行政管理职能，，，
，突出专业化服务功能”。。。2019年11月，，，央行《中国金融稳定报告（2019）》提出农信社改革思路，，，
，即：保持县级法人地位和作用的基本稳定
；完善公司治理，，按市场化原则培育合格股东；加强股东和关联方行为监管；落实风险处置责任
，，及时化解存量风险；深化省联社改革，，，，提升服务水平。
。

农村信用改革是我国金融体制改革发展中的一种特有现象。
。回顾农信机构改革历史
，，改革的核心问题围绕着四个方面：一是推进农信社产权制度改革，，，经历了从合作制
、
、股份合作制到股份制以及多元化产权制度等变迁；二是理顺农信社管理体制，，重点是改革省联社，，强化专业化服务功能，，发挥“小法人，，，，大平台”优势
；三是完善农信机构公司治理
，，建立现代金融企业制度，，
，提升内部治理水平；四是建立健全风险承担机制，，，，形成全面风险管理能力，
，防范化解金融风险。
。。无论哪种改革方向，
，可以肯定的是，，
，，未来的农村信用社改革应将能否更好地服务“乡村振兴”作为检验改革成效的重要标准。。。

农村信用社改革的成效与不足

数十年来，，经过多轮改革，，特别是2003年试点改革成立省联社后，，，，农信机构历史包袱大大减轻，
，，
，法人治理逐步完善，，，，经营实力和管理水平显著提高，，，金融服务能力大大提升，，在服务“三农”、、、乡村振兴和脱贫攻坚中发挥了重要作用，，
，，自身也不断发展壮大。
。。

中国银保监会数据显示，
，，截至2019年12月
，，
，，我国共有农商行1478家、、、、农合行28家、、农信社722家，
，农信法人机构合计达2228家
，，，，占银行业法人金融机构的48.36%；农信机构资产总额35.51万亿元，，占银行业金融机构比例为12.24%，
，
，规模超过中国工商银行。。目前，，，全国农信机构存贷款规模均位居全国银行业金融机构首位。。。
。截至2019年12月
，
，全国农信机构各项贷款余额18.72万亿元，，占银行业金融机构的12.23%；其中涉农贷款余额10.28万亿元
，，，，占银行业金融机构29.21%；小微企业贷款余额9.32万亿元，
，
，，占银行业金融机构25.26%。
。。
。由此可见，，农信机构涉农贷款、、、小微企业贷款占比远远高于资产总额和贷款余额占比，，服务“三农”、
、服务小微的普惠金融特性显著
。。。
。

与此同时
，，农信机构迈上了公开上市之路
。。2010年12月，，，重庆农商行在香港H股主板上市，，成为全国首家上市农商行。。截至目前，，，
，在A股和H股上市农商行达10家，，另有近10家农商行正在排队上市。。
。通过在境内外上市，
，，，农商行资本实力得以充实，
，
，
，治理体系更加完善，，，
，品牌形象逐步提升。。。
。

但2003年两轮改革以来
，，，，农信社内外部环境发生巨大变化，，农信社体制机制上深层次的问题逐步显现：省联社定位不清、、、、功能不足，，，，难以适应管理与服务农信机构的现实需要；难以理顺“自下而上入股，，自上而下管理”关系，，，农信社改制为农商行之后
，
，
，，公司治理等仍然存在“形似而神不似”现象；部分农信机构发展定位模糊，，
，，商业化经营与服务“三农”目标存在一定冲突，
，涉农贷款比例下降；少数农信机构资产质量下行压力较大，，化解不良、
、
、
、防控风险面临严峻挑战。。此外，，，，面对金融科技快速发展，，，，农信机构观念、、技术、、人才等存在短板，，，，部分农信社难以适应
。。。产生这些问题，，重要原因在于农信机构先天制度不足
，，改革缺乏法律法规支持和约束，
，，产权和控制权错配导致管理体制机制不顺。。。。面对快速变化的内外部环境，，部分农信机构缺乏忧患意识，
，，反应慢
、、、、措施少
，，
，市场份额和竞争力有所下滑。
。

金融体制改革深化、、、、金融业开放扩大和乡村振兴战略实施，，，为农信社发展提供新的机遇，，带来新的挑战，，，也提出新的要求。。2015年3月，
，原银监会召开2015年全国农村中小金融机构监管工作会议，，，认为深化省联社改革的时机已经基本成熟，，将会同相关省政府共同商定改革方案，，，报经国务院批准后，，先选择1至2家省联社开展改革试点。
。之后，，相关省份积极研究推动省联社改革工作，，，但由于各方对改革方案意见不统一
，，
，改革未能及时启动
。。

2020年初银保监会发出深化农村信用社改革的文件，，，对农村信用社改革作出具体安排
。。。在农村信用社改革已经进入“深水区”之际
，，，，应加强顶层设计
，，，，由国务院金融稳定发展委员会牵头
，，，
，加快出台深化农村信用社改革的指导意见，，，
，支持各省（自治区）在坚持基本原则的基础上因地制宜
，，探索新机制、
、、
、新模式、
、新方案，，，，兼顾促进发展和防控风险双重目标，，
，，积极稳妥地推进和深化改革。。

深化农村信用社改革的建议

2020年是农信社改革的深化之年。。。加快和深化农村信用社改革，，，势在必行
，，，
，时机成熟。。
。具体而言，，笔者有四个方面的建议。
。

第一，，，加快省联社体制改革。。。
。2003年来，，
，北京、、
、、上海、、重庆、、、天津等直辖市先后成立统一法人的农商行（其中天津市有两家法人机构）
，
，宁夏自治区由省联社转制成立黄河农商行，，，其他25个省区实行省联社的管理体制。
。。。应该说，，，省联社在管理、、、、指导、、服务和协调农信机构方面
，
，，发挥了积极作用
。
。但省联社体制在产权关系上存在“双向委托代理”等悖论
，，，行政管理、、、行业管理与行业服务等多种职能与角色存在冲突；在多数农信社改制为农商行后，，省联社在法理上也缺乏存续依据。。从实际工作看，，，作为地方性金融机构，，省联社并非银行业金融机构，，不能对外投资，，，也不能申请相关业务资质和牌照
，，难以满足新形势对其服务能力的新要求。
。。
。

省联社改革的方向和模式，，，，目前讨论较多的有四种：一是成立统一法人的农商行；二是转型为金融服务公司；三是改制为金融控股公司；四是组建省农商联合银行。。
。目前，，4个直辖市均采用统一法人的农商行模式。。。这种模式有助于集中配置资源，，，，提升经营管理合力和执行力，
，，打造品牌形象，，
，形成规模优势
。。。在部分经营区域较小、、机构数量不多的省区，，，
，这种模式仍具有借鉴意义。。。将省联社转型为金融服务公司
，，，有助于提升对农信机构的专业化服务，，，推动农信机构自主经营。。。但由此弱化行业管理职能，，
，，省级政府较难接受，，也不利于小法人机构“小而不倒”
。
。
。。将省联社改制为金融控股公司，，，并由金融控股公司参股农信机构，，是改革最彻底的一种模式，，，既解决了产权和控制权关系的悖论，，，，理顺公司治理机制，，，，也不动摇县域法人地位。。。。但此模式需要有合格的发起股东及资本金
，，，，实际操作难度较大。。。
。而将省联社改制成为省农商联合银行，，，保持两级法人地位不变，
，保持县域法人机构稳定
，，，，是改革成本较小的一种模式
。。。。

对多数省区而言
，
，如果相关条件成熟
，
，
，
，可以采用金融控股公司模式
；如果考虑稳妥推进，，，建议推行省农商联合银行模式。。。省农商联合银行作为银行业金融机构，，
，，由全省农信机构入股，，
，
，承接原省联社职能并承担部分经营功能，，，牵头成立科技服务子公司，，，申请金融业务资质和牌照（如理财子公司牌照）
，，，提升经营和服务能力。。

第二
，，，完善农商行公司治理。。目前，
，
，安徽
、、江苏、、、、湖北
、
、山东
、
、
、、江西、、湖南六省已将农信机构全部改制为农商行，，，，多数省区改制工作进展顺利。
。。但改制之后，，，部分农商行在治理机制上特别是公司治理方面“换汤不换药”，，，与现代商业银行仍有较大差距。。如在股权与股东方面，，部分农商行股权分散，
，，股东在公司治理中的参与度较低，
，，，部分股东只关心分红而不关心农商行长远发展；部分股东不符合资质要求，，一些股东出资不真实
，，，
，存在虚假出资、、以贷入股等现象。。在治理机制方面，，，“三会一层”缺乏相互制衡的有效机制，
，股东大会对于董事会、、、、监事会的监督考核不到位，，考核评价体系不健全；董事会战略规划、、
、、风险管理能力欠缺，，
，，专门委员会未实际履职
，，
，
，独立董事缺乏专业性和独立性；监事会作用虚化，，，缺乏履职条件和监督能力。。

应从三个方面提升农商行治理能力
：一是加强股东资质管理，，优化股东结构。。。既要对股东资格审核进行严格把关，，，，也要加强对于小股东利益的保护，，，还要简化战略投资者引入程序，，推动股东结构优化。。
。。二是加强董监事会建设，，
，强化监事会监督作用。。完善农商行董事会成员的推荐、、、提名程序，，，加强专门委员会建设
；提高独立董事比例
，，完善董事激励约束机制。。监事会应切实做好对董事会
、、、
、高管层的履职监督，，，监事长一般应担任党委副书记
，，或兼任纪委书记，，，，并分管审计、、、、合规等部门。。三是加强关联交易管理。。发挥董事会关联交易委员会及监事会等作用，，，
，严格约束股东行为
，，对关联交易加强审计，
，提升信息披露透明度，
，将不规范的关联贷款拒之门外。。。

人民银行、、、、银保监会及其派出机构、、、地方金融监管部门等要进一步加强政策协调，
，，支持省联社优化服务和管理职能
，，，尊重农信机构治理机制，，，减少多头监管等问题。。。。省联社及办事机构要厘清权力边界，，，，梳理职责清单，
，
，，提升对农信机构的服务和指导。。。近年来，，，安徽、、、江苏等地发生了省联社提名的高管被农商行董事会否决等现象。。。农商行董事会要尊重省联社对高管人选的提名，
，省联社在提名前应进行充分沟通，
，，，同时加快开展农信机构高管市场化选聘。
。
。

第三
，，，，多渠道防控各类风险。。央行发布的《中国金融稳定报告（2019）》显示
，，
，，在金融机构评级中，，
，，8-10级及D级的高风险机构共587家，
，占比13.5%
，
，主要集中在农村中小金融机构。。特别是农信社和农合行，
，分别有43.3%和32.7%的机构分布于8-10级。。从资产质量看，，截至2019年12月，，全国农商行（不含农合行、、
、、农信社）不良贷款余额6155亿元，
，，不良贷款率为3.90%，，为商业银行平均不良贷款率（1.86%）的2.1倍。。

因此，，，，在改革过程中，
，应采取切实有效的措施，，，，建立长效机制，，防范和化解农信机构各类风险。。。一是落实省级政府属地风险处置责任，，建立多级风险防控与处置机制，，探索风险准备金制度；二是由省联社（农商联合银行）牵头，，在全省建立风险互助和流动性互助机制，
，，，提升法人行社风险防控能力；三是实施全面风险管理
，，，落实农信机构主体责任，
，，健全事前、、事中、、事后全流程管理机制，，，
，降低增量风险；四是拓宽不良资产处置渠道和方式
，，，，综合运用批量转让、、、、证券化、
、、、债转股等手段消化存量不良。
。央行和监管部门应适当降低相应要求，，
，支持农信机构通过发行永续债等多种资本工具补充资本
，，，符合条件的农商行应优先支持上市；通过定向降准
、、
、再贷款、、、再贴现等措施，，，进一步加大对农信机构的精准支持，
，，从根本上提升农信机构稳健发展能力。。。
。2019年10月，，，，河南省伊川农商行因谣言发生了集中取款现象。
。。。农信机构还应加强流动性风险和声誉风险管理，
，，，做好舆情监控预警，，防范“挤兑”等事件发生。
。
。。

为提升农信机构规模效应和抗风险能力，
，对东北和中西部地区规模较小的农信机构，
，应鼓励在市场化的基础上进行重组合并
，，，，并适当组建市级农商行。。。。近年来
，，四川
、、、广东等省份在农信机构重组合并方面进行了积极尝试，，，，取得较好效果。。。这与坚持县域法人地位的原则并不矛盾。。
。。对坚持县域法人地位的理解不能过于机械。。
。通过重组合并，
，，
，增强中小农信机构抗风险能力，，
，从长远看有利于稳定县域法人地位。。。。2019年12月
，，银保监会《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》要求：在保持县域法人地位总体稳定的前提下
，，因地制宜对农村信用联社和农村合作银行实施股份制改造。。。

扩大和深化金融科技应用

金融科技是金融业转型发展的关键变量
。。。。2019年8月，
，，
，央行印发《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》提出，，，，增强金融业科技应用能力，，实现金融与科技深度融合、、、协调发展，，提高人民群众对数字化、、、、网络化
、、智能化金融产品和服务的满意度
。。。。在近期疫情防控中，，，包括农信机构在内的多家银行在手机银行App最显眼的位置开设“抗击疫情服务专区”，，，，推出医疗咨询、
、
、口罩预约以及线上捐款等服务，，，科技作用大大彰显。。但部分科技基础薄弱
、、线上服务能力不强的农信机构，，，在疫情中对客户非接触服务需求难以满足
，，业务受到较大影响。。

农信机构应积极适应并全方位应用金融科技
，，在改革中加快数字化转型步伐。
。面对变化，，，，农信机构应大力培育和提升数字化意识，，塑造和实施数字化战略、、、
、机制、、、文化
，，，一方面以开放包容的姿态积极拥抱跨界合作者
，，，
，通过合作弥补自身在科技能力
、、、、生态建设等方面的短板
；另一方面着眼长远完善体制机制，，建立敏捷组织，，，
，引进和培养数字化人才，，
，，提升内生的数字化能力。。。。同时，
，，坚持“数据治理，，，，人人有责”，
，，
，提升数据治理能力，
，
，
，为数字化转型奠定基础
。。。省联社要通过优化核心业务系统、、
、、组建科技服务公司等形式，
，，加大对农信机构的支持和服务。。
。此外
，，，
，在改制或上市过程中
，，还可以适当引入金融科技公司作为农商行战略投资者，，，以股权为纽带加强金融科技深度合作与应用。。

2020年5月
，，，中国银保监会公布《商业银行互联网贷款管理暂行办法（征求意见稿）》，
，，在加强监管、、、防范风险的前提下，
，鼓励商业银行积极发展互联网贷款业务。
。。《办法》对联合贷款等业务预留制度空间，，，不设出资比例限制，，暂未对地方法人银行开展跨区经营设置统一的定量指标，，，
，对农信机构相对有利。。
。农信机构应抓住机遇，，以此为契机，，，创新推出全流程在线的小额贷款等产品，
，，
，在提升用户体验的同时拓宽发展空间、、、、降低运营成本。。在业务发展过程中，，，要以科技连接能力强、、经营管理规范的互联网银行等金融机构为主要合作对象，，
，，不将信贷审批等核心环节外包，
，，提高自主风险管控能力。
。

同时，
，
，应尽快为农村金融立法，，
，以法律来推动和深化农村信用社改革。。。。美国、、日本、、、、德国等国家和地区在农村金融方面形成了比较完善的法律制度，，
，，但我国目前尚无统一的农村金融法律。。。。下一步
，，应通过农村金融立法
，，
，构筑合理的农村金融组织法律制度，，，，明确并加大政府支持农村金融的方式与途径，，，加快农村金融基础设施建设，，
，加大农村金融制度创新和业务创新，，，规范农村金融市场经营行为，
，，，为农村信用社改革提供法律保障和约束
。
。

尽管多数农信社、
、、农合行已改制为农商行
，，
，但农信机构因农而生、、、、因农而兴、、、
、因农而强的本质没有变。。在农村信用社改革过程中，
，农信机构应坚持服务县域、、支农支小的基本定位不动摇，，，充分发挥农村金融主力军的作用和优势，，，，提高金融供给的能力和质量
，，，
，提高涉农贷款比例，，，，巩固农村市场份额，，把更多金融资源配置到乡村振兴和“三农”的重点领域和薄弱环节，，在服务实体经济和城乡居民的过程中进一步发展壮大。。
。

作者系新网银行首席研究员、、、、中关村互联网金融研究院首席研究员

(作者：董希淼 编辑：梁艳珍 )